Analyses

La nouvelle, annoncée en juin dernier par le quotidien Les Échos, a fait l’effet d’une petite bombe : en 2011, le nombre de fonctionnaires a baissé en France. Pas de beaucoup : de quelque 20 000 postes, selon le calcul du journal à partir d’une note de l’ l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Cette révélation a eu droit à quelques minutes d’antenne sur les grandes chaînes de télévision et à de nombreux commentaires dans la presse. Le plus étonnant est sans doute… l’étonnement qu’elle a suscité, comme si la hausse constante des emplois publics – certes freinée sous le dernier quinquennat – était une fatalité hexagonale. Aujourd’hui, la crise, les engagements budgétaires pris par la France vis-à-vis de ses partenaires européens et surtout l’extrême sensibilité des marchés de la dette publique imposent leurs contraintes : la taille et le mode de gestion des administrations deviennent des enjeux politiques de première importance. Et soulèvent trois questions.

Vous avez dit  « productivité » ?

D’abord, celle du nombre. La France est-elle suradministrée ? Ceux qui répondent par la négative trouveront toujours à citer des cas, souvent incontestables, de pénurie de personnel entravant la bonne marche d’un service public . Mais la réponse est différente si, au lieu de généraliser à partir d’exemples locaux, on utilise le macroscope des comparaisons globales. Comparaison dans l’espace : en Europe, d’après l’OCDE, la France est dans le peloton de tête, en compagnie des pays scandinaves, pour la part de l’emploi public dans l’emploi total : 21,9 %, un chiffre bien supérieur à ceux du Royaume-Uni (17,4 %), de l’Italie (14,3 %), de l’Espagne (12,3 %), des Pays-Bas (12 %) et surtout de l’Allemagne (9,6 %). Certes, malgré le soin méthodologique des statisticiens (qui incluent dans leurs chiffres les emplois publics régionaux et locaux), le périmètre des administrations n’est pas le même partout en Europe, mais ces différences ne suffisent pas à expliquer les écarts entre pays : chez nos voisins d’outre-Rhin, les services publics fonctionnent-ils vraiment moins bien que chez nous ? Comparaison dans le temps : en France, au cours des deux dernières décennies, les effectifs des trois fonctions publiques (d’État, territoriale et hospitalière) sont passés d’environ 4,3 à 5,3 millions, soit une hausse de plus de 20 %. Les besoins ont-ils augmenté dans les mêmes proportions ? La qualité des services s’est-elle à ce point améliorée ? Malgré l’irruption de l’informatique, malgré quelques initiatives un peu oubliées aujourd’hui comme la Lolf , malgré la hausse des qualifications (la part des agents de catégorie A dans les effectifs est en nette et constante augmentation depuis trente ans ), la recherche de productivité semble être, sauf exception, un objectif étranger à l’univers administratif.

Deuxième question, plus immédiate : la légère baisse du nombre d’emplois publics constatée en 2011 est-elle un accident sans lendemain ? On peut le craindre. Certes, la création, annoncée par François Hollande, de 65 000 nouveaux postes en cinq ans (60 000 dans l’Éducation nationale, 5 000 dans la justice et la police) doit en principe se faire à effectif global constant. On sait aussi que le non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite ne sera pas poursuivi. Mais, dans ces conditions, la promesse de stabilité des effectifs sera très difficile à tenir. En effet, c’est dans les ministères « intouchables » (Éducation nationale, Recherche, Intérieur, Justice) que se produiront, pendant quelques années encore, la majeure partie des départs en retraite : il faudra donc concentrer les suppressions de postes sur les autres ministères, avec un taux élevé de non-remplacement des départs – ce qui semble politiquement hasardeux…

Public = sacré

Troisième question : existe-t-il des solutions qualitatives à ce casse-tête quantitatif ? La réponse pourrait – devrait – être affirmative. La fonction publique détient, en quelque sorte, une « réserve de rationalisation » : c’est le développement de la mobilité interne, entre ministères, entre administration centrale et administration territoriale. La mobilité permettrait, comme le suggère le Centre d’analyse stratégique (CAS) , de « gérer la coexistence de pénuries et de sureffectifs » ; elle pourrait élargir les perspectives de carrière et donner lieu à de fructueux échanges d’expérience. Pour l’instant, elle est pratiquement inexistante : elle n’a concerné que 0,3 % des agents de l’État en 2007 et 2008, note le CAS. Elle présente certes des difficultés – on ne s’improvise pas enseignant ou « orienteur » à Pôle emploi – et nécessiterait un effort de formation. Mais elle est possible, et une loi d’août 2009 la facilite en supprimant les entraves statutaires.

Mais le principal obstacle à un allégement de notre fonction publique se trouve peut-être dans la tête des Français et n’est pas sans rapport avec leur « passion de l’égalité ». S’ils sacralisent le service public (malheur à ceux qui veulent le « casser » !), c’est moins parce qu’il est « service » que parce qu’il est « public », c’est-à-dire ouvert à tous et aveugle (en principe…), comme les allégories de la justice, aux conditions sociales, aux privilèges et aux passe-droits. Il perdrait cette souveraine impartialité s’il était confié à des entités privées : son « externalisation » n’a pas bonne presse chez nous. Il est donc inséparable de l’emploi public. C’est ce que confirmait un sondage Ipsos réalisé au début du dernier quinquennat : 52 % des interrogés estimaient que les services publics français étaient de meilleure qualité que ceux des autres pays européens (contre 25 % d’un avis contraire). Et une très nette majorité souhaitait que tous les fonctionnaires partant à la retraite soient remplacés. Pendant quelques années, Nicolas Sarkozy a ramé à contre-courant de cette préférence collective. Aujourd’hui, le navire se remet dans le sens du flot…

Cette analyse signée Gérard Moatti est issue du n°77 de la revue Sociétal