Avant le 1er juin 2008, le gouvernement devra déposer au Parlement le projet de loi de règlement du budget 2007. Particulièrement austère, la loi de règlement est devenue, à la faveur de la LOLF, un outil fondamental de contrôle et d'évaluation des politiques publiques à la disposition des parlementaires. Selon qu’ils sauront ou non en faire bon usage, la réforme budgétaire engagée depuis 2001 sera regardée soit comme une avancée décisive de la réforme de l’Etat, voire du régime démocratique, soit comme une contrainte inutile au service d’un formalisme stérile.

La solennité de l’enjeu tient au nouveau contenu de cette loi. Comme avant la LOLF, elle arrêtera toujours le montant définitif des recettes et des dépenses de l’exercice, mais le gouvernement la complètera par des informations détaillées sur la qualité de la gestion, la maîtrise des coûts des politiques publiques ou l’atteinte des objectifs de performance fixés par le budget, le tout soumis à l’examen des parlementaires : c’est ce qu’on appelle, pour chaque programme de dépense, les "rapports annuels de performance" ou RAP. Le gouvernement la doublera d’une publication des comptes de l’Etat rénovés, proches désormais du modèle de la comptabilité d’entreprise. 

Pour faire de la loi de règlement le moment-clé du contrôle parlementaire, les pères fondateurs de la LOLF ont cherché à la revaloriser. Avant la réforme, le projet de loi était déposé très tard (mi 2001 pour le budget 1998 …), sans lien avec la discussion des budgets suivants, et les débats restaient sommaires. Désormais, il doit être déposé avant le 1er juin de l’année N+1, afin que la discussion coïncide avec le débat d’orientation du budget N+2 et que la représentation nationale, à la lumière des résultats, puisse peser plus tôt sur les choix budgétaires de l’automne.

Pourquoi parler de nouveauté, alors que 2007 est le deuxième budget exécuté en mode LOLF ? Parce que le calendrier électoral a tronqué l’examen du projet de loi de règlement 2006, qui aurait dû marquer le renouveau du contrôle parlementaire. Les élections législatives des 10 et 17 juin 2007 ont repoussé d’un mois le dépôt du texte. Les débats n’ont pas dépassé une semaine dans chaque assemblée, en plein été, entre deux projets de loi symboliques des orientations de la nouvelle législature (la loi "travail, emploi et pouvoir d’achat (TEPA)" et la loi "récidive") : les députés étaient plus impatients de ferrailler sur la mise en œuvre du programme présidentiel que de se replonger dans un budget clos.

Dans ces conditions, l’examen du texte est resté proche de ce qu’il était avant la LOLF. L’appropriation des nouvelles règles paraît avoir été plus complète au Sénat qu’à l’Assemblée, mais dans l’ensemble, les auditions de ministres et / ou de responsables de programmes ont été décevantes : peu nombreuses, limitées à une à deux heures, et d’un contenu très inégal. Le secrétaire d’Etat chargé de la fonction publique, par exemple, a traité des sujets de second ordre (les désistements d’élèves de l’ENA, l’aide au logement des agents de l’Etat) mais il a conclu en deux phrases sur deux déficiences  majeures (la difficulté de connaître avec précision le nombre de fonctionnaires faute de systèmes d’information, et le dérapage des effectifs des opérateurs de l’Etat : + 10 000 entre 2006 et 2007 !). Il est vrai qu’après le changement de gouvernement, les ministres auditionnés devaient répondre d’une exécution budgétaire qui ne leur était pas directement imputable …

Pourtant, les RAP étaient d’une grande richesse, et bien des résultats auraient mérité d’être approfondis, pour aller au-delà du discours satisfait sur une exécution apparemment mieux maîtrisée que les années antérieures : le déficit a bien diminué, mais pas suffisamment pour garantir son maintien sous le plafond des 3 % du PIB en cas de retournement de la conjoncture. L’objectif "zéro volume" assigné à la dépense dans le budget 2006 a presque été respecté, mais il ne s’applique qu’à un périmètre de dépenses restreint. La dette a diminué, mais à la faveur des cessions d’actifs publics les plus importantes depuis 1986. Les effectifs ont bien diminué, mais de moins de 10 000 agents quand 70 000 partaient en retraite.

Si les débats ont pour partie porté sur ces grands équilibres, ils ont pratiquement ignoré les comptes rénovés de l’Etat. Pourtant, les parlementaires auraient pu là aussi tirer bien des enseignements sur la réalité des marges de manœuvre présentes et futures de nos finances publiques, amputées des 50 Md€ de provisions pour risques et charges ou des 941 Md€ d’engagements de retraite !

Passée l’excuse électorale, 2008 sera donc l’année de vérité. Elle permettra de voir si les parlementaires ont réellement pris la mesure de leur nouveau rôle budgétaire, davantage centré sur le contrôle des résultats et les grandes orientations que sur l’adoption de la loi de finances. Il est d’ores et déjà permis d’en douter, pour trois raisons structurantes :

• la culture politique et le fait majoritaire : comme le relevait amèrement le président de la commission des finances de l’Assemblée, pourtant désormais choisi parmi les membres de l’opposition, lors de l’examen de la loi de règlement 2006 : "ce qui nous fait le plus souvent défaut, c’est la volonté, quelle que soit la coloration politique du gouvernement. C’est collectivement qu’il nous faut sortir d’une culture de soumission, voire de démission, face au gouvernement dans laquelle, trop souvent, nous sommes enfermés" ;

• l’absence d’innovation en matière de responsabilité : l’esprit de la LOLF suppose que le mauvais gestionnaire puisse être sanctionné, et symétriquement que le bon puisse être récompensé. Or si les mécanismes d’intéressement financier des dirigeants aux résultats se généralisent dans la sphère publique, la responsabilité pour faute de gestion reste à construire : pour l’heure, elle ne peut guère être mise en cause que dans des conditions très restrictives devant une Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) qui ne monte guère en puissance (seulement trois arrêts rendus en 2007). Cette carence est d’autant plus paradoxale que, par ailleurs, le statut de la fonction publique permet de poursuivre un agent public sur le plan disciplinaire pour des faits commis dans sa vie privée, sans lien avec le service (263 sanctions prononcées à ce titre contre des agents de l’Etat en 2006, dont 33 révocations ) ;

• les contraintes de procédures, de moyens et d’organisation dans lesquelles les deux assemblées sont enserrées : aucune structure parlementaire française ne peut être comparée au Public accounts committee chargé, au Parlement britannique, de contrôler l’exécution du budget à partir de l’examen des rapports de l’équivalent de la Cour des comptes et des auditions, souvent exigeantes et de haute tenue, de responsables administratifs .

Comme sur d’autres sujets que nous avons évoqués ou que nous évoquerons encore sur ce blog, l’appréciation mérite d’être nuancée : beaucoup de chantiers de la réforme de l’Etat sont ouverts et jamais les conditions n’ont paru si bien réunies pour les mener à bien, mais les progrès sont lents et, lorsque les décisions douloureuses se profilent, le volontarisme s’étiole. Pour garder la foi, rappelons que les progrès les plus décisifs sont souvent le résultat des réformes périphériques. Ce sera peut-être le cas de la réforme de la responsabilité des gestionnaires, sur laquelle le Premier président de la Cour des comptes a tout récemment fait des propositions au Président de la République, à sa demande. Tout l’état d’esprit du management public pourrait se trouver bouleversé par l’irruption du juge.

Alexis Rouque est haut fonctionnaire et l'un des rapporteurs de l'Observatoire de la Dépense publique de l'Institut de l'entreprise.