À partir de là, elles peuvent élaborer des stratégies, les mettre en oeuvre, notamment pour influencer les pouvoirs publics ou les instances internationales. Une chercheuse en science politique, Cornelia Woll, remet en cause cette idée et montre que les entreprises ne sont pas forcément en situation d’isoler ce qui leur est bénéfique.

Pour illustrer sa thèse selon laquelle les entreprises n’ont pas une claire idée de ce que sont leurs intérêts, Cornelia Woll aborde d’abord une situation qui lui paraît paradoxale.

Enigme

Après la libéralisation des échanges de biens, ce fut au tour des services de faire l’objet de négociations internationales dans le cadre du Gatt. L’incertitude était ici plus grande : il n’était en effet pas possible de modéliser les différents cas de figure, comme on pouvait le faire pour les droits de douane régissant les échanges de biens. Cela tenait au fait que les marchés nationaux des services étaient régulés de façon souvent hétérogène, que les variables qui pesaient sur leur structure et leur fonctionnement étaient nombreuses et évolutives, ce qui rendait les comportements des concurrents comme les choix politiques incertains. Si le débat est lancé dans les années 1970 par quelques géants américains de la finance (Citigroup, AIG, American Express, etc.), il faut attendre le milieu des années 1980 pour que la question soit discutée lors de l’Uruguay Round. C’est à partir de ce moment que certains secteurs, comme les télécommunications, commencent à rallier la cause de l’ouverture des marchés. En 1995, on aboutit à un paradoxe : les télécommunications et l’aviation, deux secteurs traditionnellement protégés où les monopoles nationaux sont la règle, donc qui devraient être réticents à toute prise de risque, ne manifestent plus d’opposition à la libéralisation et courent ce risque. Pourquoi les entreprises de ces deux secteurs ont-elles joué contre leur intérêt ?

C’est que, estime Cornelia Woll, les intérêts des entreprises ne sont pas clairs et stables : ils se construisent, de manière progressive et hésitante, sous l’influence de contextes changeants, d’identités et de croyances qui évoluent au cours même de l’action. Dans un contexte d’incertitude, les intérêts ne sont pas donnés, ils résultent d’un jeu interactif entre les entreprises et les institutions. Il faut alors dépasser le modèle classique de l’économie politique internationale et chercher d’autres perspectives permettant de comprendre les comportements des firmes.

L’auteur part avec deux hypothèses. Première hypothèse, les négociations internationales peuvent bouleverser la profitabilité et le positionnement des entreprises. Ces dernières doivent donc y prêter une grande attention. Elles en ont d’ailleurs les moyens humains et financiers. La seconde hypothèse est que les firmes de services, fonctionnant souvent en symbiose avec les autorités nationales, devraient chercher à protéger ce jeu local profitable et donc refuser tout processus de libéralisation. Pour confirmer ces hypothèses, l’auteur a donc interrogé plus de quatre-vingts responsables de firmes impliquées dans le mouvement de libéralisation, mais aussi de hauts fonctionnaires américains et européens des ministères concernés, ainsi que des responsables d’organisations internationales (Commission européenne, Iata, OCDE, OMC) et d’associations sectorielles. Or, les premiers entretiens réservèrent à Cornelia Woll une double surprise : les firmes manifestaient un grand désintérêt pour la mondialisation, qui était perçue comme un concept abstrait de science politique. Pour obtenir des informations sur la politique économique internationale en cours, il fallait parler de questions techniques – "Combien coûte le dernier mètre de votre ligne téléphonique ? Êtes-vous prêt à le louer ou pas ?" En revanche, une fois ce domaine investi par les firmes, ces dernières n’ont pas eu le réflexe attendu de protection de leur situation nationale, mais ont défendu le projet politique de la libéralisation, alors même qu’il paraissait aller contre leur intérêt. Grâce aux entretiens, l’auteur a pu résoudre cette énigme d’une entreprise prête à soutenir une position qui semble contre son intérêt, en reconstituant l’histoire propre à chaque secteur et chaque région, l’évolution des motivations et des comportements depuis la confusion initiale jusqu’au lobbying confiant et assuré.

Les deux secteurs étudiés ont comme caractéristique commune d’avoir longtemps été protégés. Les acteurs majeurs des télécommunications et du transport aérien méconnaissaient totalement, jusqu’aux années 1980, les enjeux et les règles du jeu du commerce international, ce qui paraissait être un frein à la libéralisation.

Changement d’identité

Dans le secteur des télécommunications, deux types de facteurs ont joué un rôle déterminant de chaque côté de l’Atlantique. L’accélération des innovations technologiques à partir des années 1970, qui a culminé avec la bulle Internet dans les années 1990, a produit un nouveau paradigme pour les entreprises du secteur qui ont vu très vite les bénéfices qu’elles pourraient retirer d’une plus grande autonomie commerciale. Les facteurs politiques ont, quant à eux, joué différemment aux Etats-Unis et en Europe. Les regional Bells américaines, issues du démantèlement d’AT&T, ont anticipé le nouveau cadre de régulation national (Telecom Act de 1996) et mondial (négociations dans le cadre de l’OMC) pour tenter de rester gagnantes sur tous les fronts, en se montrant offensives sur le plan de l’accès aux marchés internationaux tout en essayant de protéger leurs positions privilégiées sur les marchés régionaux. Les opérateurs européens étaient naturellement exposés aux questions politiques en tant que monopoles publics, et c’est de la Commission européenne qu’est venue l’impulsion décisive. En créant un top-level group composé des dirigeants des principaux opérateurs et non des représentants des États, la Commission a réussi à impliquer les acteurs décisifs dans un processus de consultation d’autant plus facilement que le contexte technologique rendait nécessaire le suivi des changements qui s’annonçaient. Le processus décisionnel est devenu un jeu multiniveau, qui diffère du lobbying direct et systématique américain, les opérateurs devant à la fois préserver leurs relations avec leur gouvernement et apprendre à coopérer au niveau européen, leurs intérêts devenant compliqués à déterminer. Les premières propositions et décisions qui ont donné le cadre initial de l’ouverture des marchés sont donc venues des acteurs concernés.

Ainsi, en dépit de leur méconnaissance des enjeux et règles du Gatt et des négociations laborieuses qui ont lieu dans ce cadre, les opérateurs historiques ont saisi l’occasion qui se présentait à eux. Ce faisant, ils ont cherché à garder un minimum de contrôle sur la direction prise par les transformations du cadre international de régulation et à jouer simultanément sur le plan national pour défendre leurs positions dominantes sur les marchés intérieurs. On peut ainsi parler d’un changement de l’identité des firmes, qui délaissent le statut de "champion national" pour celui de "joueur mondial". Cela s’accompagne d’une nouvelle conception des relations qu’entretiennent les acteurs majeurs des télécommunications à l’international : on passe d’un régime d’interconnexion à un régime d’échanges concurrentiels. Le moment crucial qui a vu ces transformations identitaires et de croyances a été déclenché par des décisions politiques d’ouverture des marchés nationaux en Europe (marché unique institué par le traité de Maastricht en 1993) et aux Etats-Unis.

Ouvrir la voie

L’aviation civile a connu une évolution analogue, mais dans un contexte différent. En raison du caractère stratégique du secteur et de ses liens avec l’aviation militaire, le transport aérien a été exclu des négociations sur le commerce des services. Le cadre de régulation était triangulaire, composé de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), des accords bilatéraux pour l’échange des droits commerciaux et d’un mécanisme multilatéral de fixation des prix. La libéralisation s’est révélée plus délicate que celle des télécommunications. Si les Etats-Unis ont dérégulé l’aviation civile dès 1978, la réorganisation radicale du secteur en quinze ans ne s’est pas accompagnée d’un désir d’ouverture internationale et de l’abandon du principe de réciprocité qui guidait toutes les négociations commerciales jusqu’alors. Ce sont les transporteurs européens qui, les premiers, ont changé de position, après avoir réservé un accueil pourtant assez froid aux mémorandums européens de 1979 et 1984 portant sur le marché intérieur unifié de l’aviation civile. Au début des années 1990, pour redonner du souffle aux compagnies en difficulté, les premières alliances stratégiques voient en effet le jour.

Comme dans le secteur des télécommunications, les entreprises qui ont vraiment commencé à soutenir cette libéralisation n’ont pas été celles que l’on pouvait attendre, c’est-à-dire celles pour qui ce repositionnement relevait de l’évidence. Le mouvement est venu d’acteurs économiques qui ont pris des risques. Ce fut le cas par exemple de KLM, la compagnie néerlandaise. Elle a eu un rôle de pionnier dans l’ouverture du marché de l’aviation civile en proposant des solutions qui auraient très bien pu conduire à sa disparition. Le calcul de l’entreprise a été, non pas de protéger son marché (relativement petit tout en étant fortement axé sur l’international), mais de viser une extension de ce marché et de renforcer la présence à l’international. Cette stratégie risquée a été couronnée de succès. NWA et KLM ont signé le premier accord Open Skies en 1992. L’effet domino a abouti à la signature de plus d’une centaine d’accords en l’espace de quinze ans, provoquant au passage la chute de quelques grandes compagnies américaines (TWA, Pan Am) et un bouleversement profond de l’architecture du ciel transatlantique. A partir de là, ce sont les compagnies européennes qui ont donné l’impulsion pour des changements de plus grande ampleur. En effet, le système bilatéral des accords Open Skies avantageait les compagnies américaines en leur offrant un marché européen intégré alors que les compagnies européennes ne pouvaient pas former d’alliances entre elles dès qu’elles étaient liées à une compagnie américaine. Dès lors, les compagnies européennes ont reconnu que leur intérêt était de coopérer entre elles, avec l’appui de la Commission, pour obtenir une zone transatlantique ouverte. Ainsi, le contexte stratégique pousse les anciens monopoles nationaux à défendre une identité de compagnie aérienne compétitive, tandis que les dirigeants américains, dans un contexte de crise économique à la suite du 11-Septembre, maintiennent des positions plus tièdes et protectionnistes. C’est la perspective d’économies d’échelles importantes, réalisées grâce aux alliances entre compagnies permettant de compenser la baisse des prix par une gestion collaborative et plus efficace des vols, qui va produire un changement cognitif incitant les transporteurs aériens à abandonner l’argument de la réciprocité, caractéristique de l’ancien cadre de régulation.

Dans les deux secteurs, les firmes, qui avaient intérêt a priori à maintenir la protection dont elles jouissaient au niveau national, ont révisé leur position en découvrant qu’elles pouvaient sans doute concilier un maintien partiel de leur avantage au niveau national avec un développement au niveau international. La libéralisation dans les télécommunications a été plus rapide dans la mesure où les firmes réalisaient très peu de chiffre d’affaires à ce niveau (de 0 à 20 %) et pouvaient donc espérer de gros gains en termes de croissance. Dans l’un et l’autre secteur, on note que ce sont les entreprises les plus engagées à l’international qui ont été les plus promptes à soutenir fermement l’ouverture des marchés internationaux, en espérant cependant parvenir à garder des avantages sur leur marché intérieur d’origine.

Le rôle des idées

Comme les firmes ne savent pas bien à chaque instant quels sont leurs intérêts réels, qu’elles doivent les définir et les redéfinir, les idées jouent un rôle important. Mais le travail de Cornelia Woll montre que les idées en question ne sont pas les grandes idées telles que la globalisation, la libéralisation, l’ouverture des marchés. Celles qui comptent réellement sont concrètes, elles constituent un ensemble de catégories, de croyances en des liens de causalité qui affectent le fonctionnement d’un secteur. Les idées, ainsi définies, ne déclenchent pas le lobbying en faveur de l’ouverture des marchés, mais elles contribuent à constituer (au sens de "shaping" : donner forme, modeler) les intérêts des firmes. C’est l’environnement stratégique qui est la cause motrice, le déclencheur conduisant les firmes à redéfinir leurs intérêts fondamentaux. Le contexte stratégique fait référence à l’évolution des contraintes politiques et des régulations nationales auxquelles sont soumis les deux secteurs à partir des années 1980. Ces contraintes induisent un déplacement cognitif (évolution des croyances) et un repositionnement stratégique. Ensuite, en Europe, l’évolution des relations entre firmes et institutions, à la fois nationales et supranationales, va modifier en profondeur les interactions entre les acteurs majeurs des télécommunications et de l’aviation et leur environnement.

Dans les périodes d’incertitude, les acteurs ont une très faible visibilité et ont alors recours à certains concepts de base, qui peuvent être des idées théoriques et pratiques sur le commerce international, les stratégies à suivre, etc. Le changement profond, qui ravive la concurrence, s’accompagne d’une tendance à l’imitation qui pousse les acteurs à regarder autour d’eux pour voir qui semble s’en sortir le mieux, afin d’en retirer des éléments pour adapter leur propre stratégie. L’auteur montre ainsi que les évolutions observées dans le changement d’identité et l’évolution des préférences résultent d’interactions sociales, de jeux de pouvoir, de dynamiques institutionnelles et d’émulation collective plus que d’une simple mise à jour de l’information.

Reconsidérer le lobbying

La vision communément partagée est que ce que les entreprises connaissent le mieux est leur propre intérêt et que, le connaissant, elles peuvent influencer les pouvoirs publics. La séquence stratégique classique du lobbying est donc : identification et clarification des intérêts, élaboration d’une stratégie permettant de défendre ces intérêts, mise en œuvre de cette stratégie.

L’analyse menée par Cornelia Woll invite à voir les choses autrement. Dans un contexte d’incertitude, dans un environnement institutionnel impliquant plusieurs niveaux, le national, le "régional" (les blocs comme l’Europe en constitue un), l’international, il est difficile pour les entreprises de comprendre où se situe leur intérêt. Elles ne le découvrent que progressivement, en interagissant avec les instances des différents niveaux. Elles peuvent et doivent changer d’idées, regarder ce qui se passe autour d’elles, imiter intelligemment, inventer.

Quant aux pouvoirs publics, ils sont plus libres qu’ils ne le croient de prendre des décisions : les intérêts qu’ils peuvent avoir en face d’eux sont bien moins structurés qu’ils le pensent. Le jeu autour des marchés est ouvert. Par exemple, chercher pour un État à défendre ses champions nationaux peut être une erreur : ces champions peuvent se tromper sur leurs intérêts et, en fait, tirer profit d’une ouverture de leurs marchés.

Julie Bastianutti est chercheur au Pôle de Recherche en Economie et Gestion de l’Ecole polytechnique.