Analyses

La France figure désormais parmi les pays où les documents budgétaires et comptables sont les plus riches et les plus fiables, mais on peut se demander si la LOLF n’est pas devenue une machine à produire des chiffres qui ne servent en rien à améliorer la gestion publique.

La LOLF devait contribuer à moderniser les services de l’Etat à travers une « démarche de performance » les faisant passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, en contrepartie d’un assouplissement des règles de gestion.

Ces dernières ne sont certes pas devenues aussi souples que beaucoup le souhaitent, mais des progrès sensibles ont été faits dans ce sens. En revanche, la démarche de performances est restée assez largement virtuelle.

En principe, les gestionnaires de programmes budgétaires sont responsables des résultats qu’ils obtiennent. Ceux-ci sont mesurés par des indicateurs quantitatifs qui correspondent à des objectifs assignés à ces gestionnaires dans des « projets annuels de performance ». Les résultats, au regard de ces objectifs, sont présentés dans des « rapports annuels de performance ».

En fait, cette démarche de performance est quasiment déconnectée des procédures de préparation et d’adoption du budget. La répartition des crédits ne tient pas compte de ces objectifs, ni des résultats obtenus. Les projets annuels de performance comportent une « justification au premier euro » des crédits qui ne justifie économiquement rien (c’est seulement une décomposition comptable). Le Parlement et les ministres se désintéressent des rapports annuels de performance. En pratique, les « responsables » de programme ne sont en rien tenus pour responsables des résultats obtenus.

Il est impossible de déterminer si la qualité des services rendus par l’Etat s’est améliorée avec la LOLF. Leur coût semble avoir été maîtrisé, dans la mesure où la croissance des dépenses budgétaires a été à peu près nulle en euros constant depuis 2004, mais les dépenses fiscales ont cru de plus de 25 Md€ sur cette période et ont permis de contourner les règles budgétaires.

En outre, pour maîtriser ses charges, l’Etat s’appuie désormais plus sur la révision générale des politiques publiques (RGPP) que sur la LOLF. La RGPP avait à l’origine de vastes ambitions de remise en cause des interventions et des services publics. Aucune activité publique significative n’a été abandonnée et elle a débouché sur des réorganisations administratives, avec un impact budgétaire encore très incertain, et des améliorations ponctuelles de la qualité et de la productivité des services. Des mesures telles que le développement des communications par Internet avec les usagers dans un service particulier ont ainsi été décidées par un comité présidé par la président de la République, dans le cadre de la RGPP, alors qu’elles auraient dû être prises, sur le terrain, par les responsables de programmes dans le cadre de la démarche de performances instituée par la LOLF.

La LOLF est encore jeune et peut être améliorée sur de nombreux points ; les propositions ne manquent d’ailleurs pas. Je pense qu’il faut surtout clarifier les objectifs de la démarche de performance, ce qui revient à préciser « les objectifs des objectifs » fixés dans le cadre de la LOLF.

Les projets et rapports annuels de performance visent deux types d’objectifs : la productivité des services publics, c’est-à-dire la quantité et la qualité produites rapportées aux moyens mis en œuvre, d’une part ; l’impact de ces services et des interventions publiques au regard des objectifs politiques que sont, par exemple, la qualité de l’air ou la diminution de la pauvreté, d’autre part. Cette confusion des objectifs correspond à une confusion des rôles de l’administration et du pouvoir politique.

Les fonctionnaires ne peuvent pas être tenus pour responsables du taux de pauvreté, mais ils devraient être responsables de la qualité des services rendus aux populations concernées et de la régularité des prestations versées, dans le respect des moyens alloués par le pouvoir politique. Les projets et rapports annuels de performance devraient être recentrés sur des objectifs d’amélioration de la productivité des services, articulés à un contrôle de gestion digne de ce nom, dont les gestionnaires de programme seraient vraiment responsables.

La définition et la révision des politiques publiques, de lutte contre la pauvreté par exemple, relèvent quant à elles de la responsabilité du gouvernement et du Parlement. Elles devraient reposer sur des évaluations approfondies de ces politiques qui ne peuvent pas être ramenées aux quelques indicateurs suivis annuellement dans les projets et rapports de performance associés à chaque programme.

Il faut donc distinguer une « démarche de productivité » incitant les gestionnaires de programmes à réaliser les gains de productivité qu’on peut attendre dans des activités de services à missions données, d’une part, et une « démarche stratégique » de définition et révision des politiques publiques, d’autre part, qui contribueraient toutes les deux à éclairer la procédure de préparation et d’adoption du budget.

La première seraient fondée sur les projets et rapports annuels de performance, recentrés, qui seraient établis sous la responsabilité des directeurs d’administrations. La deuxième pourrait avoir pour support des rapports stratégiques sur l’efficacité des politiques publiques, appuyés sur les évaluations disponibles, qui seraient établis sous la responsabilité des ministres.

Derrière cette distinction technique entre les objectifs de la démarche de performance de la LOLF, et les rapports qui les présentent, il y a une clarification, nécessaire en France, entre les rôles respectifs du pouvoir politique et de l’administration.